日前，光伏們针对目前光伏电站建设用地进行了持续跟踪报道，按照目前的政策趋势，将会有越来越的省份严格光伏电站用地，明确“占用农用地建设光伏电站的需要变更为建设用地”。两会之际，多位政协委员、人大代表就光伏电站用地问题提出了相关的修订方案，以期土地管理等相关部门完善用地审批管理方面的政策，更好地促进光伏产业健康发展。

据悉，政协委员、协鑫集团董事长朱共山日前以《关于理顺光伏项目用地管理、土地税费等问题的建议》为题提交了议案，就目前光伏电站建设用地方面存在的问题以及修订建议做了进一步的阐述。

用地标准不统一，光伏电站开发难度加大

从政府部门对国土资源的管理范围的维度划分，国土资源分别由国土、地质、水利、气象、林业、旅游、交通、军事等政府部门或有权机构进行行政管辖。但目前国土管理部门和林业管理部门尚未实现“一张图”管理，所以针对同一地块的“土地性质”，需要向两个政府部门核实确认。

依据国标《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），我国土地利用现状分类采用一级、二级两个层次的分类体系，共有12个一级类、57个二级类。依据国家林业局发布的林业行业标准《林地分类》（LY/T 1812-2009），林地类型又分为8个一级类、13个二级类。有些土地国土部门给出“未利用地”，但林业部门给出的是“林地”，政府部门间管理范围划分和各部门对土地的界定标准不同，管理界限存在交叉，给企业投资建设光伏发电项目带来困扰。 

另外，从土地规划、用途管制等角度，土地还被划分为基本农田保护区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、重点森林保护区、自然与文化遗产保护区等特殊区域。企业在向国土、林业、农业、水利等部门沟通确认“土地性质”的同时，还要从规划、用途管制角度进行再次确认，使得项目投资开发周期延长。并且，由于多部门交叉管理，也增加了光伏电站开发的难度。

为此，议案中呼吁国土资源需要统一管理和标准界定，国土、林业尽快实现“一张图”管理。国土牵头林业、水利、农业、规划等相关部门，准确界定土地性质，建立联合数据库，汇集各部门对土地性质认定的相关情况，并对社会公众开放，方便用地企业或个人可以随时查询，便于企业投资时能快速了解土地信息，避开红线禁止区域，降低社会沟通成本，提高经济效率。

光伏发电项目用地政策应予以“松绑”

国土资源部下发《国土资规〔2015〕5号文》后，有关“光伏、风力发电等项目建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理”的规定，极大限制了光伏发电项目发展。目前，河南、山东、天津、青海等省份已明确要求光伏发电项目用地涉及一般农用地的，必须办理转建设用地手续。

光伏发电项目与建筑产业及其他产业用地不同，光伏组件依靠钢支架支撑，利用地表空间来铺设光伏组件进行发电，通常光伏发电项目中光伏组件最低点离地高度在0.5米~1米之间，在最新型的农光互补、渔光项目里，光伏组件最低离地（水面）点高度在2米以上，不改变原有土地类型，对土地没有形成“占用”。建设光伏发电项目不会破坏土地，也不会形成永久性用地，组件阵列下面空间仍可以进行农业、渔业、林业、牧业生产，正常种植水稻、玉米、梨树、果树、茶树、油料牡丹等经济作物，完全不影响正常农业生产和渔业养殖，尤其适合喜阴作物的生长（遮阳）。是多能互补，多产业融合的，提高土地综合利用，提高单位面积经济产出的重要形式和载体。光伏组件对于干旱和半干旱地区涵养水土，减少增发量有积极作用。青海格尔木地区，在建设光伏发电园区后，地表植被增长，生态恢复显著，为此格尔木地区特意出台优惠政策，减免光伏发电项目耕地占用税。

且事实证明，在不改变土地性质和功能现状的情况下，现有农林产业结合光伏发电对提高土地综合利用率、发展现代高效农林业、增加农民收入方面均有着积极的促进作用。当前很多地区存在土地性质划为一般农林用地，但实际不能耕种、利用率低等问题；而部分可耕种但经常遭遇干旱、洪涝等自然灾害的一般农林用地也同样存在利用率低、不能保障农林业发展等现实问题。在这些利用价值不高的一般农林用地上发展光伏发电，既不改变土地性质和面貌，又能通过租金、发电收入等方式增加农民收入，提高土地利用率，理应鼓励放开光伏项目使用一般农林用地，而非限制。

如果按5号文所述，“光伏项目建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理”，一方面各地方建设用地指标有限，不可能大面积用于光伏项目；另一方面，依据《国土资发[2006]307号》文件规定，光伏发电属工业项目，工业用地出让最低价标准为60元/平方米，即4万元/亩。如果照此对光伏阵列面积征收，会极大影响光伏发电项目收益率。会严重阻碍光伏产业平价上网的趋势和速度。

针对该部分问题，议案建议，国土部门尽快调研、实地考察光伏农业、光伏渔业等新型经济现象，对土地“占用”进行详细标准界定，修订国土5号文相关条款。光伏发电项目用地中除办公用房、升压站、厂区路面硬化用地属于建设用地外，其他光伏组件阵列，不改变原有土地类型，对土地没有进行破坏，不能按照建设用地管理。

土地税费标准较高，各地税费标准不一

目前光伏发电项目用地涉及的两种主要税费：耕地占用税、土地使用税。根据《耕地占用税暂行条例》的规定，“人均耕地不超过1亩的，单位税额为每平方米10-50元”，依次类推，根据当地人均占有耕地面积，所征收的耕地占用税均有1-5倍的税额，具体适用税额由各地在规定的税额幅度内自行确定，各地税务部门具有5倍的调整空间。

根据《城镇土地使用税暂行条例》的规定，城镇土地使用税采用有幅度差别定额税率，大城市1.5元-30元；中等城市1.2元-24元；小城市0.9元-18元；县城、建制镇、工矿区0.6元-12元，各地税务部门在规定的税额幅度内自行确定税率，可以调整的空间在20倍。

目前各省（区、市）执行标准不统一，自由裁量权较大，企业投资很难把握。以耕地占用税为例，河南地区实施税额为22元/平方米、内蒙地区实施税额为25元/平方米。甘肃地区实施税额为12元/平方米、江苏地区实施税额为20元/平方米。对于光伏电站征收的土地使用税，各省（区、市）土地使用税的征收年纳税标准从每平方米0.6元到12元不等。造成光伏电站投资企业难以把控投资风险，企业税收负担过重、造成投资效益下滑，严重影响光伏发电项目投资积极性。

按二类光照地区10MW并网项目计算，缴纳土地使用税之后，相当于电价下降了每度0.015元到0.29元不等，对项目收益影响非常大。国土资源部《国土资规〔2015〕5号》规定对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续，即进行流转和招拍挂。但是各地对于光伏阵列占用部分是否属于永久建筑用地的界定，仍存在争议。

统一耕地占用税、土地使用税征税标准，减免光伏发电项目用地耕地占用税和土地使用税。光伏发电是清洁能源，是国家能源基础设施建设的重要组成部分，理应与其他电力设施一样享受减免税政策。根据国家政策鼓励光伏产业发展，支持开展光伏扶贫，推动光伏农业、林光互补、渔光互补全面推广，并对光伏发电实施政策补贴的情况下，应该进一步减免光伏发电项目税费。以进一步推动光伏产业技术进步，降低光伏发电成本，让清洁能源进入千万户，造福百姓生活，改善人类生存环境。