光伏电站的“坑”越来越多。阳光时代律师事务所在完成了数十个光伏电站的尽职调查后积累了丰富的经验，以下内容根据阳光时代律师事务所高级合伙人徐新河的演讲实录整理，以期为光伏电站开发以及并购提供借鉴。

一、立项

从项目审批模式上看，同为新能源项目，风电是核准制，而光伏是备案制。光伏项目备案主要涉及的风险点有三个：备案发文主体不合格、备案内容变更、备案文件失效。

第一备案发文主体不合格。我们做尽调的时候发现，有一些项目公司或投资方提供的备案文件显示，项目备案通知或者备案证是由市级或者县级投资主管部门下发的。但实际上，根据了解到的情况，该省并没有把光伏项目备案权限下放，所以项目公司提供的备案通知或备案证可能就不是最终有效的备案证明了，这个一定要注意。

项目收购方应根据项目当地光伏项目审批制度和权限下放的情况，来判断备案发文主体及立项手续是否合格。

第二备案内容发生变更。国家能源局下发的光伏项目管理暂行办法及其他配套的指导意见通知多次强调，项目备案以后，备案文件的主要关键内容是不能够擅自改变的，包括投资主体、规模、场址、建设期限等，不管是主动的改变还是被动的改变。

第三是备案文件失效。收购项目的时候一定要关注备案文件的时效性，备案文件一般有效期为两年，时间一到备案文件就没有用了，需要重新申请备案才可以，不然项目就变成了违法项目，收购之后会有一系列的麻烦。

Q：何种情况下可对备案内容进行变更？

A：根据我们对现有政策的理解，除了投资主体以外，规模场址，甚至建设期限等在实践当中都可能发生变化的，尤其是建设规模。

根据16年出台的项目备案管理相关规定，项目规模发生变化的（尤其是规模减小），如果符合法律规定，规划上没有问题，只是规模变更，理论上仅需要通知主管部门即可，并不需要经过政府主管部门的许可。政府如果不发备案通知或备案证，可能涉嫌渎职。很多人有误解，以为备案跟核准是一会事儿，只是叫法不同。

其实，关于备案内容除了投资主体以外，其他内容都可以变的，但是要及时去变更，在项目开工把相关工作做完。如果项目开工或者建成以后，你才想起来，实际的建设内容跟备案文件不一致，想要去补，这时候已经触犯法律规定了，可能会受到相关主管部门的处罚，甚至被清除出建设规模指标盘子，进而拿不到电价补贴，而这些对光伏项目来说是致命的。

投资主体一定是变不了，虽然理论上好像是说只要政府主管部门批准同意就可以了，实践中太难了，基本属于严格禁止。当然，投资主体变更了，并不是说这个项目就不能做了，也不意味着备案文件就无效，这个项目可能还可以往下做，甚至可以并网，但最后电价补贴这一块肯定是拿不到的。

Q：没有在建设期限内投运有何后果？

A：主要有两种后果，一是没有在建设规模指标所规定的建设期限内投运，根据国家能源局的文件以及光伏项目管理暂行办法，项目将无法获得电站规模指标，但是这并不影响项目的合法性，项目继续往下建没问题，具备并网条件的可以并网投产，但是拿不到补贴。

另外一种情况是没有在备案文件规定的建设期限内建成投产，发生这种情况时如何处理，主要看各地方的规定，很多地方并没有配套的罚则。只是违反了备案文件中的建设期限规定并不会当然导致项目失去申请电价补贴的资格。

二、建设规模指标

确认建设规模指标的主体是：国家能源主管部门与省级能源主管部门。

建设规模指标的下发主体，一个是国家能源主管部门，这是有明确规定的，国家能源局负责下发整个国家光伏电站的建设规模指标。下发建设规模指标的另外一个重要的主体是省级能源主管部门。实际上，国家有建设规模指标的盘子，地方上也有。但是地方上没有权力自己来确定本地区的建设规模指标，需要根据国家能源局分配给地方的指标来确定本地区的光伏电站规模指标

所以，在收购光伏项目的时候就需要注意：项目只纳入地方的建设规模指标，是远远不够的，有没有纳入国家的指标盘子才是最关键的。因为国家的电价补贴（补贴大头）是以国家的建设规模指标为准的，仅仅是进入地方的指标盘子是没有用的。

另外，项目备案和建设规模指标是不直接挂钩的。尽管按照国家法律的规定或者光伏项目的管理规定，备案项目数量是应该和建设规模指标一致的。就是说，理论上，地方政府在进行光伏电站项目备案时要与国家分配的光伏电站建设指标一致，但是实际执行的时候很多地方都没有做到，尤其是光伏电站备案权限下放以后，情况更加复杂。导致目前光伏电站严重“超备”，实际已备案项目的规模远远大于国家以及国家分配给各省的光伏电站建设指标规模。

主要风险点：

1、未进入规模建设指标。

2、已进入规模指标但未在规定时间内投产：项目的合法性没有问题，但是没有补贴。

3、已进入规模指标，但要求先建先得，需要进行风险评估。

4、无法查明是否进入规模指标。这里所说的“无法查明”是常规渠道无法查明，实际上如果工作做深一点，是能够确定项目到底究竟在不在建设规模指标里的。

三、土地

用地方式

划拨与出让的主要不同的之处是，划拨不需要支付出让金。但是并不表示划拨完全不需要付费，实际上征地拆迁补偿费用（如有）都是需要由用地单位承担的，不论是划拨还是出让。实践中这些费用往往比出让金要高的多。另外，划拨用地现在控制的很严，一般能源项目很难能拿到指标。按照法律条例，划拨是没有使用年限规定的，但实际执行时政府可能会明确划拨年限。

租赁是目前光伏电站项目最主要的一种用地方式。跟出让、划拨相比，租赁的主体（出租人）的类型更丰富一些。政府、村委会、村民以及农村集体经济组织都可以作为出租人的主体，主要看土地的使用权或者承包经营权的归属。需要注意的是，光伏项目变电站、变压站或者说是集控楼、办公楼这些永久设施是不能通过租赁的方式使用农村集体土地的。但租用国有土地进行集控楼、办公楼建设理论上是没有问题的。

用地流程

1. 升压站、综合楼、塔筒等永久性用地：按建设用地管理

建设项目用地预审、项目审核/备案、提出建设用地申请、调整土地利用规划（如需要） 、农用地转用/征收、建设用地批准书、建设用地规划许可（划拨前/出让合同签订后）、国有建设用地使用权证

2. 光伏组件阵列区：承包或租用农村集体土地

项目审核/备案、签订承包或土地承包经营权租赁合同

主要风险点：

1、违规用地：以租代征。变电站以及集控楼这种的永久性用地不能通过租赁的方式使用集本土地，需要征地，以出让或划拨方式取得土地使用权。不征地，只跟村委会签订一个租赁协议，租赁协议里面的用地范围包含上述土地，村民可能觉得无所谓，但是国家会来干预，这属于违法用地，将面临较大的法律风险。

2、未批先建：是否需要取得施工许可证方可开工建设？

对于光伏项目来讲，施工许可证是需要的，但是适用的范围或者对象是升压站和集控办公楼等建筑工程。如果只是搭建光伏组件阵列是不需要施工许可证的，甚至都不需要土地手续。集控楼、办公楼等建筑工程要开工建设，除了备案以外，用地批准手续、建设工程规划许可证都要齐全。土地使用证在项目开工之前是不需要的，法律上没有要求在项目开工的时候，必需取得土地使用证，实践中土地使用证也不可能那么快拿到。一般情况下，拿到建设用地批准书，通常开工建设就没有太大问题了。

3、农光、渔光互补用地形式禁止

2016年国土资源部办公厅下发《关于光伏发电用地有关事项的函》（国土资厅函［2016］1638号）后，农光、渔光互补用地形式就基本上被禁止了，已经批准的农光、渔光互补项目也受到严格监控。

四、屋顶租赁

屋顶租赁是分布式光伏项目关键环节，需要关注的主要风险点有：

1、房屋建设手续：建设工程规划许可证、竣工验收证明、消防验收证明以及房屋产权证明。只有拿到以上手续才能够说，这个屋顶是完全没有法律风险的。但实践当中并不是所有屋顶在租赁的时候都必须要拿到以上所有的手续，尤其房屋产权证明。如果房屋有合法立项文件，用地手续、规划许可证，甚至竣工验收都已经做完了，只是房屋产权证书，或者不动产证书没有拿到手，并不表明这个房子就一定是违法的，不能租赁。尤其在现在优质屋顶资源非常紧张的情况下，还是要灵活处理。

2、租赁期限，法律规定租赁合同期限不能超过20年，超过部分不受保护。但光伏项目建设及运营期一般在25年以上。为了解决这一问题，在签署租赁合同的时候，应避免出现租赁期限直接超过20年的情况，可以采用20+X的方式。

3、在先抵押、查封。大家都知道有“买卖不破租赁”的说法，但是根据现行司法解释，如果房屋在签订租赁合同之前已经被抵押或查封了，买卖就可以破租赁了。如果因为在先抵押和查封导致房屋产权转移，新的产权人可以拒绝认可项目公司和原业主签订的房屋屋顶租赁合同。如果在签署租赁合同时，房屋不存在抵押或查封情况，为了证明租赁合同的签署时间，在签署租赁合同后，建议进行备案，这也是法律要求的。

4、租赁主体。主要需要注意的是涉及多个产权人的情况，要履行相应的法律程序。根据住建部《业主大会和业主委员会指导规则》，对于涉及“……利用共有部分进行经营及所得收益的分配与使用的相关事项”，应当经业主大会审议。

5、购电方信用。采用“合同能源管理”模式的，需关注用电方的信用和经营状况。以免因用电方不按时足额或无力支付电费而使用项目遭受损失。

6、拆迁和违约风险。租赁合同履行过程中，经常会面临房屋被征收拆迁以及出租人违约问题，有些项目在尽职调查时项目公司还表示屋顶租赁合同已落实，但签署合作协议时业主提出无法履行合同了，因为其他投资方出价高屋顶已经租给别人了。关于房屋拆迁以及出租人违约问题，主要靠在租赁合同中约定充分的违约补偿条款来解决；另外，还应当调查业主的资信状况，如果涉及诉讼案件（主要是被告）或者被列为失信人或者企业经营情况有异常，则应谨慎与其签约。

五、电价

1、电价走低。电价走低是大趋势，难以阻挡。主要防控措施是控制项目造价，光伏组件厂商投资电站时会具有一定优势。

2、未进入补贴目录。未进入电价补贴目录意味着无法取得财政补贴，这对现阶段的光伏电站是致命的，这样的项目应当慎重进入。未进入补贴目录主要原因是没有进入建设规模指标，或者项目未按时建成投产。

3、未按时并网。未按时并网可能导致两种后果，一种是哪不到更好的电价，比如今年没能在6.30前投产，就只能等明年了。而通常情况下，下一年的电价一定会更低；另外一种后果是，项目直接被清出建设规模指标盘子，什么时候能进入补贴目录无法确定。这种情况可能更严重。所以保证项目建设进度对于光伏项目来说，是至关重要的。

4、补贴拖欠。截至2016年上半年，我国可再生能源补贴缺口累计达到550亿元（国家财政支付部分），由此引发了大量的纠纷。目前解决这一问题的比较好的途径是绿色证书，光伏项目可通过与大型发电企业交易绿色证书，间接取得电价补贴。但绿证交易目前还没有强制实行，未来前景如何尚存在不确定性。

光伏电站项目尽职调查涉及的问题方方面面，以上仅供参考借鉴。