“2015年第一季度，我国分布式光伏发电项目新建装机只有60万千瓦，这比起预期的9.8吉瓦的装机总量相去甚远！”中国可再生能源学会副理事长孟宪淦如是说，“而在过去的2014年，情况也是不容乐观，分布式光伏新增装机也只有寥寥的200万千瓦，远远少于能源局提出的2014全年分布式光伏备案规模达８００万千瓦的任务，可谓差强人意。”

今年2月，国家能源局下发了《2015年全国光伏发电年度计划新增并网规模表》，其中国家能源局规划2015年度全国光伏年度计划新增并网规模15吉瓦，其中集中式电站8吉瓦，分布式7吉瓦（其中屋顶分布式不低于3.15吉瓦），特别提出北京、天津、上海、重庆及西藏地区在不发生弃光的前提下，不设发展规模上限。

进入3月，国家能源局又下发《关于下达2015年光伏发电建设实施方案的通知》，（以下简称《通知》）。按照《通知》中制定的规划，2015年全国新增光伏电站建设规模从征求意见稿时的15吉瓦正式调整为17.8吉瓦。相比2014年，时间更早不说，建设规模也比去年多了3.8吉瓦。国家能源局称，各地区2015年计划新开工的集中式光伏电站和分布式光伏电站项目的总规模不得超过下达的新增光伏电站建设规模，规模内的项目具备享受国家可再生能源基金补贴资格。对屋顶分布式光伏发电项目及全部自发自用的地面分布式光伏发电项目不限制建设规模。

一边是雄心勃勃的数以吉瓦计的规划目标，一边是屈指可数的现实数据，当分布式光伏的梦想照进现实，一切都是那么的骨干，为什么现实如此惨淡？在业内人士看来，分布式光伏发电在中国仍然面临诸多羁绊，其步履依然蹒跚，分布式光伏发电建设的爆发期远未到来，难言春天。

从政策驱动到市场驱动

回溯分布式光伏发电在我国的发展历程，可以上溯到上世纪70年代。据孟宪淦介绍，1973年天津港航标灯首先应用太阳能光伏发电装置，后来在无电少电的偏远地区得到应用以解决这些地区的用电短缺问题。

“分布式光伏发电规模化发展肇始于2009年，早期靠政策驱动，以‘金屋顶’（光电建筑示范项目）和金太阳工程为代表。”航禹太阳能执行董事丁文磊告诉记者。

2009年3月23日财政部联合住房城乡建设部发布了《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》、《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》，支持开展光电建筑应用示范，实施“太阳能屋顶计划”，俗称“金屋顶”工程。

紧随其后，2009年7月21日，财政部、科技部、国家能源局联合发布了《关于实施金太阳示范工金太阳工程程的通知》，决定综合采取财政补助、科技支持和市场拉动方式，加快国内光伏发电的产业化和规模化发展。截至到2012年底，金太阳工程和“金屋顶”工程全部结束。据不完全统计，金太阳工程建成装机约为3吉瓦，而“金屋顶”则只有800兆瓦。

金太阳示范工程”实施三年，曾一度受到热捧，成为各方竞相争抢的“香饽饽”。早前根据政策规定，每个省的申报不得超过20兆瓦，但有的一个省的申报就超过100兆瓦。回顾这三年来的历程，业内人士对该项示范工程的态度似乎较一致：肯定有积极作用，但实际建设情况没达到预期效果。

据丁文磊介绍，一方面，金太阳工程和“金屋顶”工程帮助国内光伏制造企业在一定程度上挺过了难关。彼时，三头在外的中国光伏制造企业遭遇欧美双反，在国际市场受到打压的情况下，两项工程在一定程度上开启了国内市场，帮助制造企业解决了部分产能，作用十分积极。另一方面，两项工程特别是金太阳在实施过程中却出现了骗取补贴，以次充好，以小充大，先装后拆等恶性行为，“比如，一些单位明明申请到5兆瓦，却只建设4兆瓦，就是为了骗取补贴资金，目光十分短浅。”不仅如此，一些项目由于并网等问题未解决，迟迟未开工，拖延了工程的整体进度，一些项目至今仍未开工。

时间进入2013年，面对过往金太阳工程和“金屋顶”工程的种种弊端，分布式光伏发电迎来了拐点。“2013年是分布式光伏发电发展的一道分水岭，从这一年起，分布式光伏发电进入市场驱动阶段。” 丁文磊介绍说，“其标志就是24号文的发布。”

2013年7月，国务院发布《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》，即所谓24号文，《意见》提出大力开拓分布式光伏发电市场。鼓励各类电力用户按照“自发自用，余量上网，电网调节”的方式建设分布式光伏发电系统；并明确对分布式光伏发电实行按照电量补贴的政策。

为落实国务院《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》，国家发展改革委出台了《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》，对分布式光伏发电项目，实行按照发电量进行电价补贴的政策，电价补贴标准为每千瓦时0.42元，从而有效规避了金太阳和“金屋顶”两项工程中出现的骗补等登恶性行为。

紧随其后，浙江、安徽、江苏等省区市，在国家补贴政策之外，也相继出台了各自针对分布式光伏发电的电量补贴政策，从而为分布式光伏发展添了一把火，市场的驱动作用从这一时期开始显现并发挥主导作用。

屋顶大战

“目前主要有三类主体进行分布式光伏发电项目开发建设。”浙江省太阳能行业协会秘书长沈福鑫告诉记者，第一类是光伏制造企业，以浙江为例，像正泰、晶科都参与到有关项目开发，放眼全国，则有英利、阿特斯等大型上游制造企业参与，其所占的比重约为50%。第二类是外部第三方投资，如浙江电力、浙江国贸、方太集团以及其他行业外的上市公司等参与，这约占总量的30%。而第三类主体就是个人家庭，如浙江正在大力推进清洁能源应用示范镇，6个镇，500户以上的人家安装了分布式光伏发电系统，这占到总量的20%左右。基本上浙江的状况就是全国分布式光伏发电建设的一个缩影，全国的建设情况由此可窥见一斑。

沈福鑫分析说，三类主体投建分布式光伏发电项目的初衷各不相同，制造企业参与则是符合向产业链下游发展的一种趋势，也是为了消化自身光伏产能的一种办法。而行业外第三方投资者则看重分布式的经济效益，当前除了国家补贴之外，各省市也出台了相应的扶持政策，三级或者说多级补贴政策叠加，推高了分布式光伏发电项目的投资回报率，平均8年可以回本，“这对一些企业的诱惑还是极大的。”至于个人介入分布式，很大程度上也是看重其可观的经济回报。

尽管三类主体对分布式光伏发电表现出了浓厚的兴趣，但是一个不可回避的事实却是其发展依然步履蹒跚，这就存在多方面的桎梏。

首先，屋顶资源稀缺。出于实现较高且较稳定收益率的预期，分布式光伏项目普遍要求屋顶面积大，结构好，承重强，用户用电电价高，用电量大，运营稳定，资信好，这样的屋顶大多都在金太阳工程中被利用，因此现有存量较少。优质屋顶资源稀少使得所有者在屋顶租用协商中占据主动，开发商将在项目建设中承担更多的维护成本，也很难再要求业主分享更多的受益及承担更多的责任，这既影响业主投资积极性也影响项目收益。

“一屋顶难求”并不是一句笑谈。面对稀缺的屋顶资源，国内参与分布式光伏发电项目的各类企业还上演了一幕幕屋顶争夺战，他们几乎把各个城市“翻得底朝天”。从哈尔滨到海南岛，从工业厂房、大卖场、体育场到部队营房、监狱监舍，他们甚至坐在屏幕前用最原始的“百度地图”逐个城市排查，不放走任何一个希望。但是几番努力，往往是乘兴而来败兴而归，最终以失意告终。至于个中原因，极为复杂，除了屋顶本身的原因之外，建设成本居高和投资回收期长是其中的重要原因。

“现在就是推广太困难了，你无法跟一些单位谈节能环保等情怀，但要谈收益往往底气也不足。”SPI分布式项目经理林阳如是说。协鑫光伏系统有限公司曾找到过一个屋顶面积非常大的物流园，当物流园的业主听完企业介绍说一年能为他节约近100万元电费时笑了，这位业主说：“你知道我每年光卖废纸箱能卖多少钱吗？300万，就是卖从废纸箱上剪下来的塑料带都不止几十万，何必要费这么大劲在屋顶做什么分布式能源？”

政策软肋

除了找屋顶并说服业主这一关要过之外，融资难也是分布式光伏项目发展亟待解决的问题之一。孟宪淦表示，目前银行对分布式光伏发电项目并不感冒，资本市场对其接受度也不高。

而在丁文磊看来，分布式光伏发电更多要面对的是政策软肋。一方面，国家现行的每千瓦时补贴0.42元的政策并不给力。如按此政策，一个项目每年的静态投资收益率约为12%，动态投资收益率只有10%，如此一来，一个项目大约要用7到8年的时间才可以回本，成本回收周期过长，这打压了各类主体的投资积极性，“无法刺激大家的投资欲望。”在他看来，我国应该学习欧美等国和地区的做法，实行“高补贴、短年限”的补贴方式。

另一方面，分布式光伏发电项目的审批手续过于繁杂，流程十分麻烦，“一个项目需要发改委、供电公司、物业、小区层层认可才能开工，牵涉到多个主体，十分庞杂。”而在跑审批走流程过程中，很多部门和单位，往往出现扯皮等现象。以并网为例，虽然国家电网公司于2012年出台了《关于做好分布式发电并网服务工作的意见（暂行）》，按照“支持、欢迎、服务”分布式光伏发电发展的基本原则，明确分布式光伏发电分散接入低压配电网，允许富余电力上网，电网企业按国家政策全额收购富余电力；由分布式光伏接入引起的公共电网改造，以及接入公共电网的接网工程全部由电网企业投资。但实际在执行过程中，却出现了“有令不行”问题，个别供电公司拖延办事进度，致使很多分布式项目建成后陷入了无法并网的窘境，“晒起了太阳”，这种情况在上海等地尤为突出。个中原因也极为复杂，其一，分布式光伏发电自发自用的模式直接触及了电网的利益，减少了电网的收益，与电网存在利益冲突；其二，国家电网曾提出“强干弱枝”，而“金太阳示范工程”属于用户侧并网，即并入作为“枝节”的低压配电网，这与前述理念存在矛盾；其三，光伏发电作为一种新能源形式，涉及点多面广，管理难度较大。另外在林阳看来，这也与电网公司“懒政”有关。

相较于企业深陷融资难、屋顶大战、并网困局来说，对于个人用户而言，能否顺利拿到政策补贴是最关注的问题。虽然国家政策对补贴发放流程阐述十分明细，但也有个人用户反映拿到补贴并不容易。英利能源（北京）有限公司有关负责人也向记者表示，确实存在新能源补贴不能按时到位的情况，这大大抑制了投资者对分布式项目的投资积极性。

针对分布式光伏发电存在的政策困境，林阳给出了两点建议。一是，采取净电量结算，狠抓补贴落实。二是不要补贴投资企业，而是补贴用电企业，比如浙江嘉兴的秀洲模式，“只要企业做分布式光伏项目，就给予每平米4元的补贴，这大大提高了业主，特别是用电企业的积极性。