国家能源局公布的《2016年光伏发电统计信息》显示，山东省2016年光伏电站新增装机达到了史无前例的3.22GW，排名第一。受电价调整带来的抢装潮影响，一些前几年遗留下来的电站项目都赶在了630之前并网，进而带来了山东省光伏电站规模在2016年的爆发式增长。实际上，这一数据几乎相当于2013-2014年山东省光伏电站指标之和。而在这一数据的背后，也存在着若干隐忧。

日前，光伏們报道第七批可再生能源补贴目录申报工作即将启动，山东省某电站业主在可再生能源信息中心平台填报相关信息时发现本来在2014年度控制规模内的光伏电站项目并未出现在信息平台报录名单中。

实际上，出现这种情况的并不止一家电站业主，但相同之处是这些项目当时都是在2014年光伏电站建设控制规模内，且是在2015年3月之后完成并网，没有来得及进入第六批可再生能源补贴目录。

先来回顾下2014年我国光伏行业的发展背景。2014年是我国光伏行业一个转折点，在这一年，光伏电站建设正式由核准制转为规模管理，也就是说从2014年开始，光伏电站项目备案与指标不再挂钩，有了备案也并不意味着项目可以进入国家可再生能源补贴目录，也正是从这一年开始，国家能源局开始每年下发各省的光伏电站建设规模指标。

2014年国家能源局在下发项目规模指标时，将指标分为了分布式光伏与光伏电站两类。国家能源局《关于下达2014年光伏发电年度新增建设规模的通知》中明确“2014年光伏发电建设规模在综合考虑各地区资源条件、发展基础、电网消纳能力以及配套政策措施等因素基础上确定，全年新增备案总规模1400万千瓦，其中分布式800万千瓦，光伏电站600万千瓦”。

根据上述数据可以看出，分布式光伏电站的规模指标明显要大于地面光伏电站，一方面这与当时国家能源局的政策倾斜有关；另一方面，在2014年光伏发电新增建设规模的通知下发时，对于分布式光伏发电的定义还较为宽泛。

在上述文件下发之时，对于分布式光伏发电的定义是按照国家能源局在2013年印发的《分布式光伏发电项目管理暂行办法》执行，“分布式光伏发电指在用户所在场地或附近建设运行，以用户侧自发自用为主、多余电量上网且在配电网系统平衡调节为特征的光伏发电设施”。

实际上，2014年国家能源局下发的新增建设规模指标一部分省份并未完成，根据国家能源局发布的《2014年光伏发电统计信息》，2014年全国新增装机容量1060万千瓦，光伏电站855万千瓦，分布式205万千瓦，这一数据与计划建设规模还是有一定差距的。

山东省在2014年的新增装机容量为32万千瓦，其中分布式为18万千瓦。而在国家能源局下发的建设规模中，山东省2014年新增光伏发电建设规模为120万千瓦，其中分布式100万千瓦，光伏电站20万千瓦。

在这样的形势下，山东省2014年的总规模指标完成比例还不到30%。值得注意的是，2014年剩下的大部分指标都是分布式光伏指标，而在当时还没有对于分布式更为细致的概念出台。由此，2014年上报的部分项目实际上在当时是被地方发改委规划在2014年分布式光伏备案规模内的。

而日前，这部分项目在可再生能源信息平台填报信息时发现无法申报，在向山东省发改委询问时得到的答复是，2014年的100万千瓦是分布式光伏备案，而根据目前的定义，分布式光伏电站仅限于建于屋顶之上的光伏电站，不符合要求的光伏电站无法进入补贴目录。

实际上，在2014年新增建设规模通知下发之后，国家能源局曾于2014年9月下发的《国家能源局关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》（2014【406】号文）进一步明确：在地面或利用农业大棚等无电力消费设施建设、以35千伏及以下电压等级接入电网（东北地区66千伏及以下）、单个项目容量不超过2万千瓦且所发电量主要在并网点变电台区消纳的光伏电站项目，纳入分布式光伏发电规模指标管理，执行当地光伏电站标杆上网电价。但是在上述这份文件中还没有明确“分布式光伏电站仅限于建在屋顶之上的项目”。

实际上，分布式光伏的概念自提出以来，其概念和内涵一直在发生变化。如果按照国家电网《关于印发分布式电源并网服务管理规则的通知》（国家电网营销【2014】174号文）中规定，第一类屋顶分布式光伏项目，10千伏以下电压等级接入，且单个并网点总装机容量不超过6兆瓦的分布式电站；第二类地面分布式光伏项目，35千伏电压等级接入，年自发自用大于50%的分布式电源；或10千伏电压等级接入且单个并网点总装机容量超过6兆瓦，年自发自用电量大于50%的分布式电源。

受困于对于2014年的分布式光伏电站指标的定义标准，山东省将有一部分于2014年备案在控制规模内的光伏电站项目确定无法进入第七批可再生能源补贴目录。

不过，据了解，在这一批项目中也有一部分申报了2016年底的增补指标来弥补了由于概念不清导致的风险，但大多数的业主并不知晓。显然，有部分业主提前了解到了这一情况才有机会申报2016年的增补指标。所以，无论是官网公开消息还是光伏电站业主方面，山东省发改委并没有发文公开这一情况。

2014年这一批几百兆瓦的项目已经白晒了两年的太阳，并且失去了进入第七批补贴目录的机会。众所周知，山东省由于申报了2016年1GW的增补指标，在2017年将不再有普通光伏电站指标，所以这一批项目何时进入补贴目录还是个未知数。

值得注意的是，在山东省发改委的回复中，其引用了“备案”一词，而不是指标。自从2014年光伏电站由核准制改为规模管理之后，山东省未曾公开过相关的指标项目名单，而业主直到需要填报补贴目录时才能查询到项目到底是否有指标。山东省发改委也在回复中表示，“这批项目只是获得了备案，不意味着有指标”。

自2013年《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》出台以来，“光伏电站的有序开发”便是国家主管部门一直在不断出台相关政策进行调控的方向，但实际上主力电站投资商在项目推进中遭遇的问题重重。2017年，分布式与户用光伏系统如火如荼的进行着，希望不要再重蹈地面光伏电站开发的覆辙，可以真正实现有序合理开发。