超30GW指标被取消，光伏开发越来越难了
责任编辑：孙琦懿
作者：
2024/2/23 16:51:49
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日前，安徽淮南公布了第三轮生态环境保护督察反馈问题整改情况，有两个光伏项目牵涉其中，均因占据湿地被要求整改拆除，其中一个已于2023年7月前后拆除完毕，另外的则要求于2025年之前拆除完毕。通过对招标网站检索，光伏們发现，自2023年以来，光伏电站因用地问题陆续发起了多个拆除招标，华能、华电、国家电投、中核等央企均有项目因用地问题被拆除。事实上，近两年来光伏用地合规性已经成为当下项目开发最为关键的核心问题，尤其是随着一系列用地、用林、用水、用海等新规的实施，越来越多的光伏项目成为红线边缘的“问题”项目，主管部门不予审批、企业不敢开工，部分光伏指标因此被废，开发人员更是直言“光伏开发越来越难了”。自进入“十四五”以来，宏观政策对光伏等新能源的大力支撑以及碳减排的硬性考核要求，推动了各省市风、光项目的狂飙，根据公开信息的粗略统计，近三年来，31省市下发的各类型光伏指标超600GW。尽管指标规模庞大，但并不意味着所有的项目最终都能落地，尤其是随着光伏用地政策的变更，其中的部分项目因不满足实施条件最终不得不废止。光伏們梳理了近两年来各省废止的光伏指标，总规模已超30GW，涉及11省。
有光伏开发人员告诉光伏們，2022年，自然资源部印发《关于支持光伏发电产业发展规范用地用林用草管理有关工作的通知》的征求意见稿，明确提出禁止光伏项目占用耕地，而此前行业参考的用地政策仍为国土8号文，部分省份是允许光伏项目占用农用地的。“随着国土三调的印发，用地矛盾愈发凸显”。2023年3月，该文件正式下发，很多农光互补项目被叫停，而此前开发的一系列此类项目也面临用地的困境，最终不得不取消。例如，贵州、山东等地，两省合计取消超12GW的光伏指标，其项目类型均以农光互补为主。该开发人员表示，“此前项目申报并没有要求土地备案，2022年部分省市暂停了一般农用地的土地备案，而没有土地备案主管部门就不予征地，项目只能一直拖着。另外，项目申报时一般农用地是可用的，但新规出台后，一般农用地停止备案，前期的开发费用几乎全部沉没。不是不想按期并网，主要还是土地手续办不下来。”除农光互补类项目外，渔光互补类项目也受到用水政策的影响。2022年，水利部印发《关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》，渔光互补被严格管控，江西则因此调减了超600MW的光伏指标；安徽省2023年发文通知，拟调整受水利、用地政策调整等原因的项目建设规模，2021年竞争性配置光伏发电项目建设规模减少221.14万千瓦。还有部分已建成渔光互补类项目面临被拆除的窘境，有泗洪领跑者项目业主告诉光伏們，去年以来已前后与主管部门进行过多轮沟通，最终争取到了依次拆除的整改方案，只能尽量争取到成本回收时间。近年以来，光伏正逐步探索新的应用场景，但新政策的出台对存量光伏项目造成影响的同时，也限制了未来光伏项目的开发方向，尤其是各种光伏+项目。从2022年以来，渔光互补、农光互补、林光互补、海上光伏都受到了不同程度的影响。2022年水利部相关政策就实施渔光互补项目给出了较为严苛的要求，但主管部门对此也进行了相应的解读，对光伏、风电等项目建设不搞“一刀切”，部分省市的渔光互补项目在经过严格、充分的论证后仍能实施。然而，近期，农业农村部渔业渔政管理局起草了《关于规范渔业水域中布设光伏发电项目有关事项的通知(征求意见稿)》，明确表示光伏项目不应占用养殖水面，光伏板覆盖率不超过40%，并对已运行的1MW以上“渔光” 项目进行一次联合摸底排查。尽管征求文件明确表示不搞“一刀切、大拆除”，防止造成对养殖生产和渔业资源再次破坏。但是，有渔光互补项目的开发商告诉光伏們，对此类项目的开发已经暂停，已开发好的相关项目也暂缓实施，以避免政策风险。而农光互补类项目则是在去年3月自然资源部严禁占用耕地的要求下，各省市已经先后发文明确禁止此类项目，已有项目也如前文所述般难以实施。湖北、吉林、贵州、山西、海南、江苏、河北、山东等十数个省份已经明文要求严禁农光互补新项目的实施。在这样的政策背景下，无论是开发商还是投资商为防止政策风险，新增项目大多难以推进，目前实施的也多为存量有手续的项目。林光、草光互补类项目在部分省份也面临着相关的用地风险。国家林草局驻西安专员办在榆林光伏用林草座谈会上指出，在调研中发现榆林市已审批部分在建项目存在擅自破坏草原、改变地表形态等违法违规行为，已责令停工，下发了督办函，要求依法查处整改；日前，南昌农业局发布了“对国家审计署下发红谷滩区疑似违规占用林地图斑、疑似光伏项目违规审批占用林地图斑核查项目”的招标，对疑似违规占用林地共计140个图斑进行核实。海上光伏曾一度被视为光伏用地窘境下的新突破口，以山东、江苏、福建、河北等为代表的沿海省份均下发了多个海上光伏项目指标。然而，今年年初主管部门启动了海上光伏项目用海管理的摸排，要求沿海各级自然资源(海洋)主管部门要暂停受理海上光伏项目用海申请或审批海上光伏项目用海市场化出让方案。事实上，尽管国内目前已经有多个海上光伏项目启动，但有行业人士告诉光伏們，“真正完全具备项目开工手续的海上光伏只有一个，大部分项目在用海手续方面尚未获得审批，个别项目由于涉及国际湿地的问题，几乎没有实施希望。”除上述类型的项目外，即便是沙戈荒风光基地也在受土地问题的影响。日前，陕西省发改委印发《关于新能源基地项目延期并网的通知》，考虑到相关项目建设受国家土地林草政策变化等因素的实际影响，同意新能源基地并网时间延期。综上来看，光伏用地用林用草都在逐步收紧，渔光、农光、林光、海光都在面临着愈发严苛的用地“红线”，无论是开发商还是投资商在进行项目开发的同时，一定要先了解到各省不同的用地政策以及受限情况，避免相关风险的出现，而这在一定程度上也印证了前文开发人员的感慨“2024，光伏开发真的是越来越难了。”会议通知：2024年2月27-28日，光伏盒子、光伏們、丞华能源将携手在山东济南举办“第七届中国分布式光伏大会”。本次会议聚集国内外业内资深数据分析师、一线光伏企业、全国优秀EPC、光伏投资商、光伏开发商、新能源融资机构等优秀光伏从业者，共同探讨中国分布式光伏面临的巨大机遇和诸多挑战！
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