2013年伊始，精准扶贫逐步成为了新一届政府脱贫攻坚的重要抓手。

2015年1月，光伏扶贫被国务院扶贫办确立为十大精准扶贫工程之一。自此，从试点到全国推广铺开，光伏扶贫作为重要的扶贫手段，逐步得到了国家能源局和地方政府的高度重视。特别是山东、山西、河南、河北等多个省市，光伏扶贫工作取得了一定成效。比如，截止2017年底，山东光伏扶贫工程已惠及1000个贫困村、10万个贫困户。村级电站被逐步确立为主要的光伏扶贫模式。

但是，在光伏扶贫快速发展之际，扶贫电站质量参差不齐，低价中标、选择劣质产品所带来的行业隐患等问题严重影响光伏扶贫产业的健康发展。那么光伏扶贫到底有哪些优势，又存在哪些风险呢？阳光时代律师事务所的葛志坚律师做出了解答，请看下文。

光伏扶贫项目七大法律风险解析

‍‍阳光时代律师事务所 葛志坚‍‍

打造良心光伏扶贫工程，涉及到光伏电站方方面面的问题。咱们做项目一定两条腿走路，一条是技术路线，还有一条腿就是要合规，要控制你的法律风险，没有这两条腿，光伏扶贫质量再提升，也是走不稳的。

这两年光伏扶贫发展很快，但有喜有忧。其中，六喜就体现在“扶贫电站补贴不变”、“贷款贴息”、“扶持政策”、“不占本省光伏电站建设规模”、“2018年下达1500万千瓦村级电站”、“补贴要求第二年1季度前到账”六大方面。

但是，光伏扶贫中还存在“路条”监管与扶贫电站转让、政府出资、阵列区-集体用地流转民主程序、租赁期限等问题，若解决不善，都可能成为光伏扶贫不能承受之痛。因此，我也总结了七忧，接下来跟大家分享一下我们在做光伏项目过程中遇到过的问题。

一、路条监管和扶贫电站转让之忧

国家能源局从2014年开始连续发了五道文件，打击路条式的转让，项目备案之后，并网发电之前是禁止股权变更的。那咱们怎么收购电站？预收购。我们在签协议的时候，电站先不进行股权的变更。

后来，国家对于扶贫电站操的心更多了，2016年出台了280文件，项目业主经选定后，不能转让项目资产及其权益。这个文件本身只是给你建议，大纲应该这么写，这么编，很不幸很多地方政府看都没看，就把国家能源局建议性方案抄在了地方光伏扶贫大纲里。

有很多企业朋友找我们咨询，我们想收扶贫电站，是否可以收。我首先就问电站是在哪个地方？哪个省哪个市？这个地方的光伏扶贫大纲你看过没有，有没有限制性要求。如果违反国家能源局的要求，后果是很可怕。如果被认定是倒卖路条的，可能会取消补贴。

那是不是光伏扶贫电站就没法玩了？其实通过一些收购的方法，比如说夹层收购，比如说向发展改革部门说明我们合理的、正当的商业目的，为什么转，不是倒卖路条，我已经并网了，有正当的商业目的都是可以收购的。

二、政府出资不到位之忧

我们光伏扶贫国家大力倡导公司合作的方式，既然是合作，政府方和商业机构都要拿出各自的合作诚意来。

对于政府方来说，除了各种政策支持外就是出钱，对于政府的出资，国家能源局部扶贫办提出了两种方式：一是政府不出钱了，把地方额外电价补贴作为政府的资金；二是合资模式，政府代表贫困户占领光伏电站一定的股权比例。

客户经常向我们抱怨，政府钱没到，我们反复催缴，催了几年也没有到位。政府变成了干股，为了避免电站并网发电以后，企业和政府争扯这个问题，建议在合资协议当中限制表决权、限制分红权、进行股权质押等等。

三、农光互补之忧

扶贫电站都建在哪里？建在农村，建在集体所有的农用地上，这和我们国家土地管理法基本原则发生了重大的冲突。我们国家建设项目，必须要使用国有建设用地，我们要征地，农用地调整为建设用地。

光伏项目不一样，我们不占地，不改变地形地貌，这种用地怎么算？国土资源部对这个问题态度也是左右摇摆的。2015年国土资源部出台了《关于支持新产业新业态发展 促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规[2015]5号）也明确规定：“对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。”热心的网友在网上问国土资源部，国土资源部在官网上回复，光伏用地占用农用地的，包括设施农业、农业大棚，均应办理农用地专用审批手续。

业内很多企业一直在推动这个事，四部委终于在去年7月份下发了《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》的联合文件（国土资规〔2017〕7号），文件规定：光伏阵列使用永久基本农田以外的农用地，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变用地性质；升压站及运行管理区，优先保证用地指标；送出线路，可采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，无须征地；场内道路，按照农村道路管理。

四、各部门“打架”之忧

光伏项目用地既可能涉及到国有未利用地，又可能涉及林地、还有草原等等。光伏电站占用森林、河道、草原等特殊类型土地时，除了应履行国土部门的审批程序之外，还应根据草原、水利、林业等单行法规规定履行相应的审批程序。缺少任一相关行政部门审批程序，都有可能导致光伏项目用地违法违规风险。

这里有一个有名的案例，郑州某新能源科技有限公司投资19.77亿元利用黄河滩地建设200MW光伏电站。该项目于2014年4月1日获得河南省发展和改革委员会复核核准，并原则上列入2014年建设规划和资金补贴的光伏电站项目规模。但直至项目主体工程于2014年年底完工之时，仍未获得水利行政主管部门的审查意见。2015年5月23日，黄河水利委员会叫停该项目。

此外，由于国土部门与林业、草原等部门数据并未完全联网，在实践中可能存在国土部门和林业部门（草原部门）对土地性质的认定标准不同，导致某些项目在国土部门的规划中被划为“未利用地”或“荒地”，而在林业部门的规划里则变成了“规划林地”或“宜林地”，在草原部门被认定为“基本草原”的冲突混乱局面，须同时缴纳多种用地性质的“补偿金”。

对投资人来说，如果他们之间有冲突，这些费用都是你的成本，所以，光伏电站企业在用地之前就应调查清楚，准确测算用地成本。

五、集体用地流转程序之忧

不知道大家有没有遇到过村民阻挠施工的事情？我们在一个项目过程当中，遇到了村民阻挠施工，当时村民代表说，你们用的这块地没有经过村民同意，你们这是违法的。人家当地村民肯定是受过高人指点。

为什么这么说呢？《农村土地承包法》其实写的很清楚，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。

六、租赁期限之忧

在农村建电站，有的是从村委会征地，有的直接从农民手里拿地，农民手里的地是是有期限的，我们光伏电站寿命是25年，你拿了一块剩余租赁期限10年的地，你觉得电站还能开得下去吗？有人说我不管，十年之后我都闪人了。我们在座有没有国企？终身追责，不要以为你过了十年、二十年退休了，人家就不来找你了，现在终身追责你，那怎么办？查，不能闭着眼睛签合同。

此外，对于合同租赁期，光伏电站寿命是25年，我们给村委会签的租赁合同是不是25年？也有人签30年，对不起，我们国家《合同法》明确规定，合同租赁最长期限是20年，超过部分无效。那20年不关我事了，你要是国企的话，又得终身追责你。还有五年，人家不让你再租了，电站怎么办？是不是满25年立刻拆掉？我们给客户建议，你先签一个20年的租赁合同，并五年续租期，快到五年的时候，你去签一个20年有效期租赁合同，这个可以。

七、永久性用地管理之忧

关于永久性用地按照建设用地管理问题，第一，严禁以租代征，拿地的时候拿一大块地，我要建升压站，多5亩、8亩就行了，我们国家最严格的是土地用途管理，你要硬化土地，必须使用国家建设用地，你租农民的地叫什么地？集体农用地。国务院2006年发了文，禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模，所以该征地的还是要征地。

第二，严禁占用基本农田，这里面还涉及到刑事责任，《刑法》342条明确规定：违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。有一个客户涉及到基本农田，我告诉他要是基本农田，那项目就算了。结果他不听，到了规划科，就说涉及基本农田，规划科长马上瞪了他一眼，这叫基本农田，谁碰了要坐牢的。林地也是农用地，超过20亩马上抓人。

来源：阳光时代法律观察